Rejestr beneficjentów w obecnym kształcie jest nielegalny
Od rejestru do porwania? Do ciekawego konfliktu doszło na wokandzie unijnego Trybunału Sprawiedliwości. Beneficjenci luksemburskich spółek podnieśli, że nieograniczony dostęp do rejestru beneficjentów nie tylko narusza przepisy o ochronie danych osobowych, ale przede wszystkim może narazić ich na porwanie, szantaż, wymuszenia, przemoc czy zastraszenie. Efekt? Unieważnienie przepisów i „utajnienie” rejestrów.
Na kanwie wytoczonych w luksemburskim sądzie okręgowym postępowań, w trybie prejudycjalnym Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepisy o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (AML) w zakresie w jakim umożliwiają udostępnianie danych beneficjentów rzeczywistych każdej osobie jest nieważny. O tym jakie są konsekwencje tego orzeczenia w Polsce (i nie tylko) piszemy poniżej.
Sedno sprawy
W wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. TSUE orzekł nieważność przepisu dyrektywy AML przewidującego, że „państwa członkowskie zapewniają, aby informacje o beneficjentach rzeczywistych […] były we wszystkich przypadkach udostępniane każdej osobie.”
Oznacza to, że dostęp ten powinien zostać przez poszczególne kraje ograniczony.
TSUE ważył gospodarczy los interesu społecznego. Jakim jest niewątpliwie zasadna troska o zapobieganie wykorzystywaniu systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu. Jak i interesu indywidualnego sprowadzającego się do konieczności ochrony danych osobowych.
Skutkiem analizy TSUE jest unieważnienie przepisów umożliwiających nieograniczony dostęp do danych beneficjentów ujawnionych w krajowych Rejestrach Beneficjentów Rzeczywistych. Zdaniem TSUE tak szeroki dostęp do Rejestrów, pozwalający na każde gromadzenie, posiadanie i udostępnianie informacji, jest nieproporcjonalnym środkiem ochrony i narusza tym samym m.in. przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych, potocznie nazywanego „RODO”.
Cel – przejrzystość systemu
Cel unijnych przepisów o zapobieganiu wykorzystywania systemu finansowego do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu to ochrona interesu społecznego wyrażanego pod pojęciem przejrzystości unijnego systemu finansowego. Unieważnione przepisy dotyczące nieograniczonego dostępu do danych beneficjentów miały pozwolić na większą kontrolę informacji przez społeczeństwo obywatelskie, prasę i organizacje społeczne. Ponadto, miały one także doprowadzić do zwiększenia zaufania do uczciwości transakcji finansowych i całego systemu finansowego. Według prawodawcy tworzenie środowiska, w którym dokonanie prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu jest do granic utrudnione, leży w ogólnie pojętym interesie społecznym.
Nietrafiona proporcja w ograniczaniu praw
Zdaniem TSUE kosztem wprowadzenia regulacji zapewniających nieograniczony dostęp do danych w krajowych Rejestrach Beneficjentów Rzeczywistych było nie tylko wyżej wspomniane naruszenie RODO, ale przede wszystkim naruszenie praw obywatelskich. Naruszonymi prawami są:
- prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego oraz
- prawo do ochrony danych osobowych.
Według TSUE, tak duże ograniczenie praw podstawowych jest nieproporcjonalne w stosunku do przedstawionego celu regulacji o beneficjentach. TSUE nie pozostawił wątpliwości, że ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności mogą odbywać się (z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności) tylko wtedy, gdy odpowiadają celom interesu ogólnego albo są niezbędne do ochrony praw i wolności innych osób.
Konsekwencje orzeczenia TSUE
Istotą wyroku TSUE jest unieważnienie przepisów umożliwiających nieograniczony dostęp do rejestrów beneficjentów rzeczywistych i ograniczenie ich do sytuacji, gdy zainteresowany wykaże swój interes w zdobyciu danych z rejestru.
Powoduje to konieczność wprowadzenia zmian systemowych oraz wypracowanie metody identyfikacji/weryfikacji istnienia takiego interesu przez organy.
Co na to prawodawcy?
Państwami wiodącymi w zakresie „utajnienia” rejestru beneficjentów rzeczywistych przodują Malta oraz Cypr. Kamień węgielny w tej sprawie położyły także Holandia oraz Dania, które przygotowują się do wprowadzenia stosownych zmian. Poruszenie, a raczej zagubienie zauważalne jest jednak nie tylko po stronie Państw Członkowskich Unii Europejskiej, ale także po stronie unijnych organów. Organy te do dziś nie zajęły precyzyjnego i stanowczego stanowiska w sprawie przełomowego wyroku – a to przecież przepisy na poziomie unijnym uległy unieważnieniu.
Stanowisko Polski, czyli „przyjrzymy się sprawie”
Ministerstwo Finansów podkreśla, że treść wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. podlega analizie po stronie polskiej oraz unijnej. Resort punktuje z kolei, że określanie takich zasad nie powinno być następstwem zaprezentowania przez TSUE stanowiska w jednostkowej sprawie.
Najpełniejsze stanowisko w sprawie zajął Prezes Urzędu Ochrony Danych osobowych rekomendując zmianę przepisów ustawy AML. Zmiana ta miałaby polegać na zagwarantowaniu dostępu do CRBR tylko dla osób posiadających interes prawny lub faktyczny. Ponadto, Prezes UODO zadeklarował organom państwowym swoją gotowość do udzielenia wsparcia w zakresie ewentualnych zmian ustawy.
Przepisy unijne czy krajowe – trudny dualizm prawny
Orzeczenie TSUE (co do zasady) nie wywołuje bezpośredniego skutku w prawie polskim, lecz skutkiem prawnym tego orzeczenia musi być usunięcie z porządku prawnego przepisów ustawy o AML w zakresie nieograniczonej jawności rejestru beneficjentów. W Polsce wciąż funkcjonuje jawny, bezpłatny i nieograniczony dostęp do informacji zawartych w CRBR.
Według niektórych komentatorów wyrok TSUE może powodować, że unieważniony akt prawny zostanie usunięty z porządku prawnego z datą wsteczną, czyli od chwili jego wejścia w życie(!). Oznacza to, że mogą przestać obowiązywać środki podjęte na podstawie aktu uznanego za nieważny, co dotyczyć może również środków przyjętych przez Państwa Członkowskie w celu implementacji dyrektywy, której przepis unieważniono[1]. Jakkolwiek nie jest to wykluczone, trudno sobie jednak wyobrazić, aby ustawodawca przy okazji tych zmian nie przewidział okresu przejściowego, aby uniknąć takich sytuacji.
Będą odszkodowania od Skarbu Państwa?
W przestrzeni publicznej pojawiają się coraz częściej głosy o możliwościach wytaczania powództwa o odszkodowanie od Skarbu Państwa wobec:
- uznania przez TSUE nieograniczonej jawności rejestru za niezgodną z prawami podstawowymi
- niewprowadzenia na poziomie krajowym zmian „utajniających” rejestr beneficjentów
– niewątpliwie dochodzi do naruszenia praw jednostki. Jednomyślnie więc wskazywany przepis art. 417 oraz art. 417 z ind. 1 kodeksu cywilnego.
Zgodnie z tym drugim przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Polskie przepisy AML wydane są w oparciu o unijną dyrektywę AML, a to przepis tej właśnie dyrektywy został uznany za nieważny. Taki stan rzeczy skutkować może doszukiwaniem się podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
Ponadto, eksperci wskazują także na możliwości uzyskania zadośćuczynienia na podstawie przepisów RODO, tj. na podstawie art. 82 ust. 1 RODO. Przepis ten przewiduje odpowiedzialność administratora danych osobowych lub podmiotu przetwarzającego dane osobowe.
Trybunał Konstytucyjny zbada przepisy o odpowiedzialności Skarbu Państwa
Naszą uwagę przykuwać powinno postępowanie toczone w Trybunale Konstytucyjnym, a konkretnie sprawa opatrzona sygnaturą K 18/20. Sprawa zainicjowana jest wnioskiem Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2020 r. Premier wnosi o zbadanie zgodności właśnie art. 417 ind. 1 § 1 kodeksu cywilnego w zakresie, w jakim nie wprowadza wymogu stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności rozporządzenia z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą z art. 2, art. 188 pkt 3 i art. 193 Konstytucji RP.
Choć wniosek ten zakłada zbadanie sprawy względem rozporządzeń to orzeczenie o niezgodności art. 417 z ind. 1 § 1 kodeksu cywilnego z polską Konstytucją mogłoby ustrzec Skarb Państwa od jakiejkolwiek odpowiedzialności.
Podsumowanie
Powyższa analiza sytuacji nie pozostawia cienia wątpliwości, że omawiane orzeczenie wywołało zdziwienie skutkujące powstaniem dualizmu prawnego w zakresie prowadzenia rejestrów beneficjentów rzeczywistych. Z jednej strony wyrok wymaga wprowadzenia zmian legislacyjnych, z drugiej strony organy ustawodawcze zwlekają z wprowadzeniem stosownych regulacji, a zwłoka ta narażać może skarby państwa na odpowiedzialność odszkodowawczą. Należy więc mieć na uwadze, że mimo zapadłego wyroku, przepisy o jawności polskiego rejestru beneficjentów rzeczywistych nadal obowiązują.
[1] Zobacz więcej: Rozstrzygnięcia sądowe w postępowaniu cywilnym, red. nauk. Maciej Rzewuski, Wolters Kluwer Polska, Warszawa, 2021, s. 292-293.
Blog pod redakcją dr Anny Marii Panasiuk
Założyciel i partner zarządzający kancelarii Panasiuk & Partners. Wieloletni doradca klienta w wealth management. Kieruje zespołem prawników, doradców podatkowych i księgowych, gdzie usługi zespołu skierowane są na efektywne zarządzenia portfelem klientów.
Nowe publikacje
Chcesz być na bieżąco, wpisz mail, a otrzymasz nowe publikacje prosto do skrzynki:
